Διοίκηση δημοσίων επιχειρήσεων

του Δρ Φώτη Φυτσιλή*

Η οικονομική κρίση φέρνει τα πάνω κάτω σε όλους τους τομείς της δημόσιας διοίκησης. Από το κάδρο των επιχειρούμενων αλλαγών δε θα μπορούσαν να εξαιρεθούν οι δημόσιες επιχειρήσεις. Οι αλλαγές στη λειτουργία τους βασίζονται σε δυο κεντρικούς άξονες. Την οργανωτική αναδιάρθρωση και την αλλαγή του τρόπου, ή μοντέλου, όπως πιο τεχνοκρατικά αναφέρεται, διοίκησης.

Σε αυτό το άρθρο θα αναφερθούμε στην ανάγκη αλλαγής του τρόπου διοίκησης των  δημοσίων επιχειρήσεων. Αρχικά, θα ορίσουμε τους φορείς που θα μας απασχολήσουν. Στη συνέχεια, θα εξετάσουμε τις βασικές τους διαφορές με τους αντίστοιχους φορείς του ιδιωτικού τομέα. Τέλος, θα μελετήσουμε το πώς ελέγχεται η διοίκηση για τις πράξεις και τις παραλείψεις της.

Ορισμός και χαρακτηριστικά

Σε μια πρόσφατη καταγραφή (2010) ο αριθμός των δημοσίων επιχειρήσεων ανέρχεται περίπου στις 1000. Σε αυτές δεν περιλαμβάνονται οι δημοτικές επιχειρήσεις, οι οποίες την ίδια περίοδο έφταναν τις 1100, αριθμός που πάντως με τον «Καλλικράτη» μειώθηκε αισθητά. Οι δημόσιες επιχειρήσεις λειτουργούν κυρίως ως Ανώνυμες Εταιρίες, Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου (ΝΠΔΔ) ή Νομικά Πρόσωπα Ιδιωτικού Δικαίου (ΝΠΙΔ). Όσον αφορά τους τύπους των δημοσίων επιχειρήσεων, αυτές μπορεί να είναι Δημόσιες Επιχειρήσεις Κοινής Ωφέλειας

(ΔΕΚΟ), Τράπεζες, Οργανισμοί Κοινής Ωφέλειας, Φορείς Κοινωνικής Ασφάλισης κ.ά.. Ο δημόσιος χαρακτήρας αυτών των επιχειρήσεων τεκμαίρεται κυρίως από τη συμμετοχή του Ελληνικού Δημοσίου στο μετοχικό κεφάλαιο αυτών των επιχειρήσεων (πάνω από το 50%) ή εφόσον η διοίκησή τους ορίζεται από αυτό.

Μια ιδιωτική επιχείρηση συνήθως έχει ως στόχο την βελτίωση των παρεχόμενων προϊόντων και υπηρεσιών προς τους πελάτες της και την μείωση των λειτουργικών της εξόδων με σκοπό την αύξηση του κύκλου εργασιών της και τελικά των κερδών της. Στη θεωρία, μια δημόσια επιχείρηση μπορεί να ταυτίζεται ως προς τους στόχους της με μια αντίστοιχη ιδιωτική. Η πρακτική όμως των τελευταίων δεκαετιών στην Ελλάδα δείχνει πως οι δημόσιες επιχειρήσεις επικεντρώθηκαν στην άσκηση της αναπτυξιακής και κοινωνικής πολιτικής της εκάστοτε Κυβέρνησης. Αποτέλεσμα ήταν η συσσώρευση τεράστιων χρεών, τα οποία έπρεπε να απορροφήσει ο κρατικός προϋπολογισμός.

Διαφορές στη διοίκηση με τον ιδιωτικό τομέα

Η διοίκηση μιας επιχείρησης είναι ένα δύσκολο έργο. Όταν όμως πρόκειται για μια δημόσια επιχείρηση, το έργο αυτό αποκτά επιμέρους βαθμούς δυσκολίας. Πολλοί θεωρούν ότι μπορούν, με τον ένα ή άλλο τρόπο, να εφαρμοστούν αυτούσιες οι αρχές και οι μέθοδοι διοίκησης του ιδιωτικού τομέα. Αξιόλογοι μάνατζερ του ιδιωτικού τομέα δοκίμασαν τις δυνάμεις τους σε μια δημόσια επιχείρηση αποτυγχάνοντας παταγωδώς. Και αυτό, διότι δεν έλαβαν υπόψη τις ιδιαίτερες καταστάσεις και τις χρόνιες παθογένειες των δημόσιων επιχειρήσεων. Οι διοικήσεις που αναλαμβάνουν το τιμόνι των δημοσίων επιχειρήσεων συχνά μάλιστα βρίσκονται προ εκπλήξεως, μόλις αντιληφθούν τις πραγματικές διαστάσεις του έργου τους.

Στον ιδιωτικό τομέα, η διοίκηση έχει το ελεύθερο για τη χάραξη της στρατηγικής ανάπτυξης της εταιρίας, ακολουθώντας τις κατευθυντήριες γραμμές των μετόχων. Από την άλλη μεριά, η διοίκηση μιας δημόσιας επιχείρησης έχει να αντιμετωπίσει, μεταξύ άλλων:

α.    τις συχνές αλλαγές πλεύσης της πολιτικής ηγεσίας του Υπουργείου, στο οποίο λογοδοτεί

β.    την δαιδαλώδη και συνεπώς δυσκίνητη οργανωτική δομή

γ.    χρονοβόρες διαδικασίες στελέχωσης για την κάλυψη έκτακτων ή εξειδικευμένων αναγκών. Αυτό σημαίνει πως η διοίκηση οφείλει κάθε φορά να επιδιώκει διαρκώς μεταβαλλόμενους στόχους χωρίς διαφοροποίηση στο στελεχιακό δυναμικό, γεγονός που μειώνει την αποτελεσματικότητα στην εφαρμογή των αποφάσεών της

δ.    τις απαιτήσεις του συνήθως πανίσχυρου συνδικαλιστικού οργάνου των εργαζομένων κ.ά.

Αναφορικά με τη διαχείριση του προσωπικού, οι ακρογωνιαίοι λίθοι είναι η επιβράβευση και η επιβολή ποινών. Επιβράβευση, όταν το έργο ενός στελέχους υπερβαίνει τα αναμενόμενα, και ποινή, που στην έσχατη περίπτωση μπορεί να φτάσει μέχρι και την απόλυση, όταν η απόδοσή του υπολείπεται του αναμενομένου ή είναι αρνητική. Στην πλειοψηφία των περιπτώσεων, η διοίκηση των δημοσίων επιχειρήσεων έχει δεμένα τα χέρια και προς τις δυο κατευθύνσεις. Δεν υπάρχει η δυνατότητα επιβράβευσης μεμονωμένων στελεχών για την επίτευξη ιδιαίτερων στόχων (μπόνους), ενώ πρακτικά δεν μπορούν να επιβληθούν κυρώσεις. Οι όποιες αυξήσεις δίνονται οριζόντια, με αποτέλεσμα τη γιγάντωση του μισθολογικού κόστους, η οποία βεβαίως δεν συνοδεύεται από αντίστοιχη αύξηση της παραγωγικότητας του συνόλου των εργαζομένων.

Έλεγχος δημοσίων επιχειρήσεων

Ανά κατηγορία δημόσιας επιχείρησης εφαρμόζονται διάφορες μορφές ελέγχου της διοίκησης. Οι σημαντικότερες από αυτές είναι οι εξής:

-          Ο υπουργός, στην αρμοδιότητα του οποίου ανήκει μια δημόσια επιχείρηση, μπορεί να διορίζει τη διοίκησή της. Συνεπώς, είναι πολιτικά υπεύθυνος για τις πράξεις της και μπορεί να την παύσει ανά πάσα στιγμή.

-          Όπως προβλέπει ο νόμος 3429/2005, ο κρατικός έλεγχος και η οικονομική εποπτεία των δημοσίων επιχειρήσεων ασκείται από τη Διυπουργική Επιτροπή Δημοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισμών. Η επιτροπή αυτή τροποποιεί και εγκρίνει τα επιχειρησιακά σχέδια που καταρτίζει κάθε δημόσια επιχείρηση, αν και, δυστυχώς, σπανίως γίνεται ουσιαστικός έλεγχος. Η ίδια επιτροπή μπορεί να επιβάλει κυρώσεις σε δημόσιες επιχειρήσεις και να παύσει τα όργανα της διοίκησης.

-          Σε ανώτατο επίπεδο, ο έλεγχος δημοσίων επιχειρήσεων ασκείται από την επιτροπή του άρθρου 49Α του Κανονισμού της Βουλής. Η ονομαζόμενη και ως «επιτροπή ΔΕΚΟ» διατυπώνει γνώμη για την καταλληλότητα των προτεινομένων από τους υπουργούς προσώπων σε ανώτατες διοικητικές θέσεις δημοσίων επιχειρήσεων. Η ίδια επιτροπή μπορεί να καλεί σε ακρόαση τους διοικητές δημοσίων επιχειρήσεων (άρθρο 49Β).

Συμπεράσματα

Η διοίκηση δημοσίων επιχειρήσεων είναι μια πολύ σοβαρή υπόθεση για να αγνοηθεί στην επιχειρούμενη αναδιάρθρωση του Κράτους. Οι πρακτικές του παρελθόντος με τον διορισμό αδιάφορων ή ακατάλληλων διοικήσεων πρέπει να παραμείνουν στο παρελθόν. Είναι απαραίτητο να επιδιωχθούν μέθοδοι διοίκησης που εφαρμόζονται επιτυχώς στον ιδιωτικό τομέα, όπως λ.χ. για τη στοχοθεσία, το σχεδιασμό, την υλοποίηση και την παρακολούθηση πολύπλοκων έργων, με την απαραίτητη πάντα προσαρμογή στις απαιτήσεις μιας δημόσιας επιχείρησης.

Είναι παρήγορο ότι εντός των δημοσίων επιχειρήσεων υπάρχει άφθονη διαθέσιμη τεχνογνωσία και ικανό προσωπικό. Ωστόσο, η αβεβαιότητα για το μέλλον πολλών εξ αυτών και η έλλειψη ουσιαστικών κινήτρων για τα στελέχη, κάνουν δύσκολη την αποτελεσματική διοίκησή τους. Οι νέες διοικήσεις θα έχουν να επιτελέσουν ένα εξαιρετικά αντίξοο έργο δίχως τα κατάλληλα εργαλεία. Από την επιτυχία τους εν πολλοίς εξαρτάται το αν η Χώρα μας θα καταφέρει να ατενίσει το μέλλον με αισιοδοξία.

ΠΗΓΕΣ

-           Κανονισμός της Βουλής των Ελλήνων, όπως ισχύει, http://www.hellenicparliament.gr/Vouli-ton-Ellinon/Kanonismos-tis-Voulis/

-           Ν. 3429/2005, «Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί (Δ.Ε.Κ.Ο.).», www.et.gr

-           Μητρώο Υπηρεσιών και Φορέων της Ελληνικής Διοίκησης, http://www.gspa.gr/

*o κ. Φώτης Φυτσιλής (e-mail: fitsilisf@teemail.gr) είναι διδάκτωρ ηλεκτρολόγος μηχανικός του Γερμανικού Πολυτεχνείου του Aachen και διπλωματούχος οικονομολόγος μηχανικός του Γερμανικού Πανεπιστημίου του Hagen. Είναι επιστημονικός συνεργάτης στην Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής των Ελλήνων. Το άρθρο δημοσιεύτηκε στην εφημερίδα της Καρδίτσας «ΝΕΟΣ ΑΓΩΝ», στις 8.4.2012.